Bebauungsplan

Als vorbereitender Bauleitplan dient der Flächennutzungsplan (FNP), der das gesamte Gemeindegebiet umfasst und die beabsichtigte städtebauliche Entwicklung einer Gemeinde darstellt. Der FNP hat einen zeitlichen Planungshorizont von rund 15 Jahren. Nach Abschluss des Aufstellungsverfahrens mit intensiver Beteiligung der Öffentlichkeit und der Behörden und sonstiger Träger öffentlicher Belange wird der Flächennutzungsplan vom Gemeinderat beschlossen. Er ist das Ergebnis eines grundsätzlichen politischen sowie fachlichen Planungsprozesses einer Gemeinde. Seine Inhalte richten sich nach den Vorschriften des § 5 des Baugesetzbuches (BauGB).

Flächennutzungspläne müssen von der übergeordneten Verwaltungsbehörde (in der Regel Bezirks- oder Landesverwaltung) genehmigt werden.

Bei der Aufstellung oder Änderung eines Flächennutzungsplanes sind die übergeordneten Ziele der Raumordnung, Landes- und Regionalplanung zu beachten. Die Darstellungen (Inhalte) des Flächennutzungsplans sind nicht flächenscharf, das heißt, dass weder Flurstücksgrenzen abgebildet noch Flurstücksnummern angegeben werden.

Dargestellt werden im Flächennutzungsplan beispielsweise:
Flächen, die zur Bebauung vorgesehen sind, untergliedert nach Nutzungsarten: Wohnbauflächen (W), gemischte Gebiete (M), gewerbliche Bauflächen (G), Sonderbauflächen (S), Grünflächen (z. B. Parks, Kleingärten, Sportplätze, Friedhöfe, Landwirtschaftliche Flächen und Wald

Der Rechtsweg ist für private Personen meist unmöglich, da der FNP für sie keine unmittelbare Rechtskraft oder unmittelbare Konsequenzen entfaltet. Der FNP entfaltet erst über einen verbindlichen Bauleitplan (Bebauungsplan), eine Baugenehmigung.

Der Bebauungsplan:

Für Teilbereiche eines Gemeindegebietes werden als verbindliche Bauleitpläne Bebauungspläne aufgestellt. Nach dem Baugesetzbuch gibt es drei Arten von Bebauungsplänen: Qualifizierte Bebauungspläne, Vorhaben bezogene Bebauungspläne (Vorhaben- und Erschließungspläne) und einfache Bebauungspläne. Bebauungspläne sind parzellenscharf. Sie durchlaufen bei ihrer Aufstellung im Regelfall das gleiche Verfahren zur Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung wie der Flächennutzungsplan. Bebauungspläne werden vom Gemeinderat als Satzung beschlossen. Sie sind danach unmittelbar rechtswirksam gegenüber jedermann, insbesondere den Grundstückseigentümern im Plangebiet.

Um die Entstehung und die Funktion eines Bebauungsplanes zu erklären, muss man zunächst wissen, dass das deutsche Bauplanungsrecht (zu unterscheiden vom Bauordnungsrecht), bei der Beurteilung von baulichen Vorhaben grundsätzlich drei Flächenkategorien unterscheidet (im Baugesetzbuch (BauGB) und der Baunutzungsverordnung (BauNVO) geregelt):
Die wichtigste Unterscheidung erfolgt zwischen Außen- und Innenbereich, vor allem mit der Intention, den Außenbereich vor einer unkontrollierten Bebauung (Zersiedlung) zu schützen. Wie gleich zu Anfang zu sehen, wird im Planungsrecht mit Begriffen gearbeitet, deren Bedeutung nicht allgemein bekannt sind. So muss vorab der Begriff des „im Zusammenhang bebauten Ortsteiles“ erklärt werden, um den Unterschied zwischen Außen- und Innenbereich darlegen zu können. Im Deutschen Planungsrecht wurde schon früh erkannt, dass in einem so dicht besiedelten Land die freie Landschaft vor einer Zersiedelung geschützt werden muss. Daher war es erforderlich zwischen der freien Landschaft und den Siedlungsflächen zu unterscheiden. Aufgrund der vielfach unterschiedlichen Siedlungsstrukturen ist eine klare Grenzziehung nicht immer möglich. Bei Siedlungstypen mit einer lockeren Ortsrandbebauung fällt es oft schwer zu entscheiden, wo die freie Landschaft, also der Außenbereich anfängt. Man muss also feststellen, welche Bebauung noch einen Zusammenhang bildet, wobei dieser je nach Siedlungsstruktur mal fester und mal lockerer sein kann. Ortsteil ist jeder Bebauungskomplex im Gebiet einer Gemeinde, der nach der Zahl der vorhandenen Bauten ein gewisses Gewicht besitzt und Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur ist. Allgemeinverständlicher ausgedrückt: es kann sich dabei um Dörfer, Ortsteile oder Städte handeln. Als Außenbereich ist dann die Fläche definiert, die unmittelbar an die letzte Bebauung dieses Zusammenhanges grenzt. In den meisten Fällen lässt sich diese Grenze sicher definieren, aber es gibt immer wieder Grenzfälle, bei denen in einem Prozess die Zugehörigkeit einer Fläche geklärt werden muss.
1) Als Außenbereich werden die Flächen bezeichnet, die außerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile liegen und für die kein qualifizierter Bebauungsplan besteht. Für den Außenbereich wird ein grundsätzliches Bauverbot unterstellt; nur solche Vorhaben sind zulässig, die bodengebunden sind (z. B. Landwirtschaft, Kraftwerke, Forschungseinrichtungen, militärische Anlagen etc). Weil einzig solche Vorhaben im Außenbereich zulässig sind, spricht man von „privilegierten Vorhaben“. Näheres regelt § 35 BauGB.
2) Mit Innenbereich bezeichnet man die unbeplanten Gebiete der im Zusammenhang bebauten Ortsteile. Die Beurteilung von Bauvorhaben im Innenbereich richtet sich nach § 34 BauGB. Demnach ist grundsätzlich die bereits vorhandene bebaute nähere Umgebung für ein neues Bauvorhaben hinsichtlich der Art und des Maßes der Nutzung maßgebend („Einfügungsgebot“). Dabei spielt der Gebietscharakter eine ganz wesentliche Rolle. Die meisten Bauflächen, die vor Einführung der Bebauungsplanung in den 60er Jahren bestanden, stellen somit Innenbereichsflächen im Sinne des §34 BauGB dar, sofern sie nicht nachträglich überplant wurden.
3) Die dritte Kategorie wird von den Flächen dargestellt, die in Geltungsbereichen von B-Plänen liegen, also überplant wurden. Da es sich dabei i. d. R. um vorhandene oder neue Siedlungsflächen handelt, spricht man dabei auch von „beplantem“ Innenbereich im Gegensatz zum zuvor genannten „unbeplanten“ Innenbereich. Es gibt aber auch B-Pläne in Gebieten, die sonst zum Außenbereich gehören, z. B. für Wochenendhausgebiete, Sportplätze etc.
Die Unterteilung der Flächenkategorien kann auch in der Weise vorgenommen werden, dass es beplante und unbeplante Flächen gibt, wobei letztere entweder unter §34 (Innenbereich) oder §35 BauGB (Außenbereich) fallen.

Sinn und Zweck der Bebauungsplanung

Aufgrund der Verfassungsordnung der Bundesrepublik Deutschland und der Länder liegt die Planungshoheit in den Händen der Gemeinden. Im Rahmen des Baugesetzbuches und der jeweiligen Landesbauordnung können diese zur Steuerung ihrer städtebaulichen Entwicklung rechtsverbindliche Satzungen (B-Pläne) erlassen. Die Landesbauordnungen bilden dabei die rechtlichen Grundlagen für weitergehende gestalterische Vorschriften (Festsetzungen) in B-Plänen. In diesem Zusammenhang ist besonders auf den Begriff „städtebaulich“ hinzuweisen: allein städtebauliche Ziele, wie sie in BauGB und Landesbauordnung definiert sind, können und dürfen mit einem B-Plan verfolgt werden. In §1 BauGB sind Aufgabe, Begriff und Grundsätze der Bauleitplanung (Flächennutzungsplanung und Bebauungsplanung) definiert, nämlich „die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde .... vorzubereiten und zu leiten“. Weiter heißt es, die Bauleitpläne sind „aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist“. Die Entscheidung hierüber liegt bei der Gemeinde. Solange also die Beurteilung eines Bauvorhabens im Innenbereich problemlos nach §34 BauGB möglich ist, kann auf einen B-Plan verzichtet werden. Wenn aber Spannungen (z. B. Interessenskonflikte) zu befürchten sind, sich Spannungen häufen, oder wenn sich eine städtebaulich unerwünschte oder negative Tendenz abzeichnet, ist der B-Plan das Instrument, die Entwicklung in bestimmte Bahnen zu lenken oder zu halten. Siedlungserweiterungen (Neubaugebiete) unter Inanspruchnahme von Außenbereichsflächen bzw. größere Vorhaben im Außenbereich können nur im Rahmen eines B-Plan-Verfahrens umgesetzt werden. Der B-Plan muss aus dem Flächennutzungsplan, dem vorbereitenden Bauleitplan für das gesamte Gemeindegebiet, entwickelt werden.
Ein wichtiger Grundsatz laut Baugesetzbuch ist, im Rahmen der Planung die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Eine nicht korrekte oder gewissenhafte Befolgung dieser Vorgabe kann zur teilweisen oder völligen Ungültigkeit eines B-Planes führen.
Hiermit ist wesentlicher Zweck der B-Planung noch nicht beschrieben. Im Grunde werden dabei alle bekannten Sachverhalte, die für die Bebauung und Nutzung einer Fläche von Belang sind, zu Papier gebracht. Hierzu gehören alle involvierten Interessen und ein Großteil der gesetzlichen Regelungen. Interessen und Gesetze sind so vielfältig und umfangreich, dass es kaum Spielraum für freie planerische Entscheidungen gibt; eine Planung, wie sie vom Laien meist verstanden wird, findet eigentlich nicht statt. Vielmehr handelt es sich um einen Mediationsvorgang und das Ergebnis ist immer ein Kompromiss. Ein wichtiger Aspekt ist, dass durch die Planung ein relativ hoher Grad an Verlässlichkeit besteht, die im unbeplanten Innenbereich nach §34 BauGB nicht gegeben ist, und sich alle darauf einstellen können.

Regelungsinhalt des B-Planes

Der Inhalt eines B-Planes ist in §9 BauGB abschließend geregelt. Voraussetzung für eine Festsetzung ist eine städtebauliche Begründung. Aus der BauNVO, die in Ergänzung zum §9 erlassen wurde, werden die näheren Angaben und Maße zu den Nutzungen entnommen. Die BauNVO liefert sozusagen die Feinsteuerung für die Festsetzungen in einem B-Plan. Die bekannteren darunter sind die Gebietstypen (reine Wohngebiete, allgemeine Wohngebiete, Dorfgebiete, Mischgebiete, Kerngebiete, Gewerbegebiete) mit den entsprechenden Nutzungskatalogen und den Obergrenzen für die Nutzungsmaße (z. B. Grundflächenzahl, Bauhöhen, Geschosse). Weiterhin werden in der BauNVO die Bauweisen und die überbaubaren Grundstücksflächen definiert und die Zulässigkeit von Nebengebäuden (Nebenanlagen), Stellplätzen und Garagen geregelt. Die wesentlichen Festsetzungen für eine Fläche beziehen sich auf die Darstellung der Bauflächen, der überbaubaren Flächen, der Grünflächen, der Verkehrsflächen, der Gemeinbedarfsflächen, der Flächen für Ver- und Entsorgung, für Anpflanzungen, für Nutzungsregelungen und Maßnahmen (Natur- und Landschaftsschutz), Landwirtschafts- und Waldflächen. Für die Bauflächen werden die Art und das Maß der Nutzung, die Bauweise und grundsätzlich auch die Dachform angegeben.
Der Katalog der zulässigen Festsetzungen enthält insgesamt 26 Punkte; einige weitere davon sind:

• Flächen Sport- und Spielanlagen,
• Vorkehrungen zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen
• Pflanzbindungen
• Ausgleichsmaßnahmen im Plangebiet oder außerhalb des Plangebietes

Einfacher und qualifizierter Bebauungsplan

Es besteht kein gesetzlicher Zwang alle Regelungen, die möglich wären, in einem Bebauungsplan zu treffen. Um jedoch alleinige Rechtsgrundlage für die Beurteilung von Bauvorhaben darzustellen, müssen zumindest Art und Maß der baulichen Nutzung, die überbaubare Grundstücksflächen und die örtlichen Verkehrsflächen festgesetzt sein. In diesem Fall spricht man von einem „qualifizierten B-Plan“ in dem die Zulässigkeit von Vorhaben abschließend geregelt ist. Die allermeisten Bebauungspläne gehören zu dieser Kategorie.
Fehlt eine dieser vier Festsetzungen, handelt es sich um einen „einfachen Bebauungsplan“. Zur Beurteilung des Sachverhaltes, für den die Festsetzung fehlt, muss nach wie vor §34 BauGB (wenn Innenbereich) oder §35 BauGB (wenn Außenbereich) herangezogen werden.
Der Bebauungsplan wird in der Regel nur für einen Teil des Gemeindegebietes, etwa ein einzelnes Grundstück oder einen Stadtteil, aufgestellt. Der Plan besteht in der Regel aus 2 Teilen, der Planzeichnung mit zeichnerischen Festsetzungen und dem Text mit weiteren schriftlichen Festsetzungen. Darüber hinaus gehört zu einem Bebauungsplan eine Begründung, in dem der Plan erläutert wird. Die Begründung ist allerdings nicht Teil der Satzung.

Aufstellungsverfahren

Ein Bebauungsplan hat erhebliche und langfristige Auswirkungen auf die Verfügbarkeit, den Wert und die Erscheinung einer Fläche. Deshalb werden Bebauungspläne nach einem im BauGB geregelten Verfahren aufgestellt, mit dem sichergestellt werden soll, dass bei der Planung alle Belange und Probleme sorgfältig erfasst bzw. erkannt und gerecht abgewogen werden. Vor allem die umfassende Beteiligung aller Betroffener und der Öffentlichkeit soll sichergestellt werden. Jeder Verfahrensschritt, d. h. der Beschluss zur Aufstellung eines B-Planes, der Beschluss zur frühzeitigen Beteiligung, der Beschluss über den Entwurf, der Beschluss zur Offenlage und zur Beteiligung der Träger öffentlicher Belange, der Beschluss über etwaige Änderungen und eine evtl. notwendige weitere Offenlage und Beteiligung, der Beschluss über die Abwägung der Bedenken und schließlich der Beschluss über Satzung erfolgt durch die Gemeindegremien. Der Vorschlag für den Beschluss, einen B-Plan aufzustellen (1. Verfahrensschritt), kommt i. d. R. aus der Verwaltung (Bau-/Planungsamt); bei dem speziellen Planungstyp eines „vorhabenbezogenen B-Planes“ kommt die Initiative gewöhnlich von einem Vorhabenträger (Investor oder Bauherr). Zwingend ist der Aufstellungsbeschluss nicht; wird er gefasst, so ist er ortsüblich bekannt zu machen. Die Entwürfe werden entweder vom Planungsamt oder einem beauftragten Planungsbüro erarbeitet.

Umweltprüfung

Ein zunehmendes Gewicht bei der Planaufstellung hat die Berücksichtigung der Belange des Umweltschutzes. Vor allem Europäisches Recht fand in jüngerer Zeit verstärkt Eingang in das Planverfahren und stellt zwischenzeitlich einen wesentlichen Teil des Planungsaufwandes dar. §2(4) BauGB besagt, dass „die voraussichtlich erheblichen Umweltauswirkungen ermittelt ... , beschrieben und bewertet werden“ müssen. Die Gliederungspunkte des zu erstellenden Umweltberichtes werden in der Anlage genau aufgelistet; die wesentlich Punkte sind: eine umfassende Bestandsaufnahme des Umweltzustandes, ein Prognose über die Entwicklung dieses Zustandes ohne und mit Durchführung des/der Bauvorhaben, geplante Maßnahmen zur Vermeidung, Verringerung und zum Ausgleich der nachteiligen Auswirkungen, Maßnahmen zur Überwachung dieser Auswirkungen. Die Ergebnisse dieser Prüfung sind in der Abwägung zu berücksichtigen und finden Eingang in die Planung.
Der B-Plan kann bereits vor der eigentlichen Rechtskraft angewendet werden, wenn die Beteiligungsphase keine Einwände ergeben hat, die zu einer Planänderung führen. Bauvorhaben sind dann nach § 33 BauGB zulässig und genehmigungsfähig, sofern alle genannten Bedingungen erfüllt sind(insbesondere die der gesicherten Erschließung).
Der Plan kann schon im Rahmen seiner Festsetzungen laut §31(1) BauGB Ausnahmen vorsehen, wie z. B. bei den Nutzungen in den einzelnen Gebietstypen. Diese Nutzungen stehen nicht im generellen Zulässigkeitskatalog, weil ihnen ein gewisses Störpotenzial innewohnt, das zunächst geprüft werden soll, sei es aufgrund von Emissionen, der Flächenbeanspruchung oder der Gestalt. Sofern keine Konflikte zu erwarten sind, werden diese Ausnahmen im Regelfall gewährt.
Von größerer Bedeutung für die Genehmigungspraxis ist jedoch die Möglichkeit, von den Festsetzungen befreien zu können, wie es §31(2) BauGB vorsieht. Damit wird der B-Plan mit einer gewissen Flexibilität ausgestattet, die seine Handhabung erleichtern sollen. Eine Befreiung ist jedoch mit Bedingungen versehen:
In jedem Falle dürfen die Grundzüge der Planung nicht berührt werden und die Abweichung muss unter Würdigung der nachbarlichen Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar sein. Hierzu muss sich laut Gesetz eine dritte Bedingung gesellen: entweder

• die Erforderlichkeit aus Gründen des Wohles für die Allgemeinheit,
• die städtebauliche Vertretbarkeit oder
• das Entstehen einer nicht beabsichtigten Härte.

Ob die Grundzüge einer Planung von einer Änderung berührt werden, hängt im Wesentlichen davon ab, wie sehr solche Grundzüge in den Festsetzungen zu erkennen und vor allem in der Begründung dargelegt sind. Ein Beispiel: In einer Flachdachsiedlung stellt das Flachdach offensichtlich einen Grundzug der Planung dar und für eine andere Dachform könnte keine Befreiung erteilt werden. Nachbarliche Interessen spielen bei Befreiungen eine wichtige Rolle, da eine wichtige Funktion des B-Planes der Vertrauensschutz ist. Befreiungen, von denen ein Nachbar betroffen wäre, z. B. eine höhere Bauhöhe oder die Überschreitung des Baufensters, können ohne dessen Zustimmung nicht gewährt werden. Die Erforderlichkeit einer Befreiung aus Gründen des Wohles für die Allgemeinheit betrifft z. B. Versorgungseinrichtungen, die im Plangebiet nicht vorgesehen waren.
Die städtebauliche Vertretbarkeit ist in der Auslegung relativ flexibel, hängt aber im Grunde ebenfalls vom Konzept der Planung ab: je strenger dieses ist, desto mehr fällt eine Abweichung ins Gewicht.
Unbeabsichtigte Härten entstünden häufig aufgrund von Umständen, die auf einem einzelnen Grundstück vorliegen, z. B. geologische oder topografische Zwänge, die bei der Festsetzung des Baufensters oder der Höhenlage eines Gebäudes nicht (genügend) berücksichtigt wurden. Das Beharren auf die Festsetzung könnte eine Bebauung sehr erschweren oder sogar unmöglich machen.